Правительство

Российской Федерации

Проект доклада

«О результатах проведения пробной

переписи населения 2008 года»

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 января 2006 года № 7-р в целях отработки методологических, организационных и технологических вопросов Всероссийской переписи населения 2010 года в октябре 2008 года проведена пробная перепись населения.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2006 года № 1334-р определены районы пробной переписи населения: Центральный район г. Хабаровска Хабаровского края, Петроградский район г. Санкт-Петербурга, часть территории г. Балашиха и 12 сельских населенных пунктов муниципального образования Городской округ Балашиха Московской области.

Основные задачи пробной переписи населения 2008 года:

· проверка приемлемости проекта Программы Всероссийской переписи населения 2010 года и бланков переписных листов;

· отработка методов организации сбора сведений о населении;

· определение оптимальных даты и срока проведения переписи населения;

· проверка приемлемости методических и инструкционных указаний для подготовки и проведения переписи;

· отработка взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

· проверка форм привлечения и оплаты труда временных переписных работников, схем организации выплат денежного вознаграждения;

· определение оптимальных норм нагрузки на временных переписных работников;

· отработка мер по сохранению конфиденциальности полученных от населения сведений;

· проверка технологических решений автоматизированной обработки материалов переписи населения;

· проверка нормативов обеспечения помещениями, транспортными средствами, связью и средствами материально-технического назначения;

· обучение специалистов структурных подразделений территориальных органов Росстата порядку проведения переписи населения.

Федеральная служба государственной статистики докладывает результаты проведения пробной переписи населения.

1. Пробной переписи подлежало около 290 тыс. человек. Учитывалось все население, постоянно (обычно) проживающее на территории районов ее проведения, а также жители других стран, временно находившиеся на момент счета населения на этой территории. Пробной переписью не предусматривался учет населения, проживающего в институциональных учреждениях (домах ребенка, детских домах, домах-интернатах для престарелых и инвалидов, больницах для лиц, страдающих хроническими заболеваниями и тому подобных) и на закрытых территориях.

По предварительному подсчету пробной переписью населения было учтено 297, 4 тыс. человек, что на 6,5 тыс. человек (или на 2%) выше численности, полученной по данным текущего учета населения. Кроме того, было учтено 610 жителей других стран, которые на момент счета населения временно находились в районах пробной переписи.

2. При пробной переписи населения 2008 года проверен проект программы Всероссийской переписи населения 2010 года, который включал вопросы социально-демографического, экономического, этнологического и лингвистического характера, а так же вопросы о жилищных условиях населения. Вопросы проекта Программы соответствуют перечню сведений, предусмотренных Федеральным законом от 25 января 2002 года №8-ФЗ «О Всероссийской переписи населения», сохраняют преемственность с прошлой переписью населения и соответствуют рекомендациям ООН и других международных организаций.

Пробная перепись показала, что в целом вопросы проекта Программы понятны населению и позволяют получить достоверные сведения. При этом также были выявлены отдельные вопросы, вызывающие у населения негативную реакцию и требующие значительных усилий для ответа. На основании этого опыта проект Программы доработан и в настоящее время проходит согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. После рассмотрения на Всероссийском совещании статистиков (февраль 2009 года) проект Программы в соответствии с Федеральным законом «О Всероссийской переписи населения» будет внесен для утверждения в Правительство Российской Федерации в форме бланков переписных листов.

3. В целях выбора наиболее предпочтительного варианта для проведения Всероссийской переписи населения 2010 года при пробной переписи населения проверены:

· методы проведения переписи населения - метод опроса населения и заполнения переписных листов специально подготовленными временными переписными работниками и метод самосчисления, при котором население само заполняет переписные листы;

· сроки проведения переписи населения – с 6 по 19 октября и с 20 по 29 октября 2008 года;

· продолжительность проведения опроса населения – 14 дней и 10 дней;

· средние нормы нагрузки на переписчиков – 420 человек и 370 человек за период проведения опроса населения.

При методе самосчисления возврат заполненных переписных листов составил от 4 до 13 процентов. Невысокая степень участия населения делает неэффективным его применение в качестве основного метода переписи, так как слишком высоки организационные затраты с учетом необходимости использования труда переписчиков для проведения опроса лиц, не заполнивших переписные листы, а также дублирования тиража переписных листов.

Таким образом, в условиях отсутствия обязательности участия населения в переписи наиболее приемлемым для обеспечения полноты учета населения является проведение Всероссийской переписи населения 2010 года традиционным методом опроса населения и заполнения переписных листов специально подготовленными временными работниками.

В случаях отсутствия населения в течение всего периода переписи или при получении категорических отказов населения от участия в переписи использованы первичные административные данные о числе зарегистрированных в помещении, их поле и возрасте, имеющиеся у организаций, на которые законодательством Российской Федерации возложено осуществление регистрационных функций. Удельный вес лиц, переписанных по административным данным в общей численности учтенных при пробной переписи населения, составил 10% в г.Санкт-Петербург, 5% - в Городском округе Балашиха, 4% - в г.Хабаровск. Такая практика в исключительных случаях будет применяться и при Всероссийской переписи населения 2010 года.

Пробная перепись подтвердила приемлемость октября для проведения Всероссийской переписи населения 2010 года.

Наиболее оптимально (с точки зрения погодно-климатических условий, решения организационных и финансовых вопросов) провести Всероссийскую перепись населения 2010 года с 5 по 16 октября. Однако в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 10 октября 2010 года является единым днем голосования, и в этот день будут проводиться выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти и органов местного самоуправления на уровне административных центров (столиц) 13 субъектов Российской Федерации, а так же выборы соответствующих органов местного самоуправления на уровне муниципальных районов, городских округов, городских(сельских) поселений практически во всех субъектах Российской Федерации (письмо Центральной избирательной комиссии Российской Федерации прилагается). Во избежание наложения по времени этих двух важных государственных мероприятий Росстат предлагает провести перепись населения с 14 по 25 октября 2010 года.

Среднюю норму нагрузки на переписчика с учетом предполагаемого числа вопросов проекта Программы и сложившейся при пробной переписи населения фактической трудоемкости, предлагается установить 380 человек в течение 12 дней опроса с дифференциацией нагрузки по субъектам Российской Федерации, городским и сельским поселениям.

4. Для проведения пробной переписи населения было привлечено 1275 человек. Основную часть составили студенты и учащиеся высших и средних профессиональных учебных заведений, а также лица, имеющие работу, для которых перепись была вторичной занятостью.

Серьезные проблемы возникли при подборе временных работников во всех районах пробной переписи населения. Собеседование прошли более 1800 человек, и каждый третий отказался от работы на разных этапах: подбора, обучения и собственно переписи.

Основными причинами отказов были:

- сложность взаимодействия с населением, необходимость по нескольку раз (до пяти раз) посещать одно и то же помещение и убеждать население участвовать в переписи;

- низкий уровень оплаты труда при значительной нагрузке, напряженном характере труда (необходимость работы в выходные дни, продолжительность рабочего дня свыше 9 часов).

Фактическая оплата труда переписчика, от которого в максимальной степени зависит качество переписных данных, составила исходя из продолжительности опроса населения от 3870 до 4465 рублей. У значительной части переписчиков большая часть этих средств была истрачена на проезд до места работы.

Для проведения Всероссийской переписи населения 2010 года необходимо будет привлечь свыше 700 тыс. человек переписного персонала, из которых около 100 тыс. будут осуществлять опрос населения в наиболее проблемных для переписи регионах - гг. Москве и Санкт-Петербурге, Московской и Ленинградской областях.

В целях решения проблемы привлечения кадров целесообразно установить дифференциацию денежного вознаграждения временному переписному персоналу по субъектам Российской Федерации, городским и сельским поселениям.

Опыт проведения пробной переписи населения показал, что переписчики, подобранные из числа студентов, значительно быстрее и лучше усваивают материал, что положительно отражается на качестве заполнения переписных листов. Во всех районах была договоренность с образовательными учреждениями об участии студентов в пробной переписи населения, однако, без освобождения от учебы. Такая форма совмещения обучения с напряженной работой по переписи негативно сказывается на качестве её результатов.

При Всероссийской переписи населения 2010 года целесообразно привлечь студентов учебных заведений и их преподавателей в качестве переписчиков и инструкторов соответственно, а участие в переписи населения засчитывать студентам как производственную (для профильных специальностей) или ознакомительную практику. Соответствующие предложения направлены Росстатом в Минобрнауки России.

Кроме студентов, в качестве переписного персонала возможно привлечение граждан, зарегистрированных в службе занятости и привлекаемых к переписи населения, а так же пенсионеров. Для этого необходимо:

· Росстату совместно с Минздравсоцразвития России подготовить предложения по сохранению установленных законодательством Российской Федерации выплат временно неработающим гражданам, зарегистрированным в службе занятости, на период их участия во Всероссийской переписи населения 2010 года;

· рекомендовать субъектам Российской Федерации:

- сохранять при их наличии ежемесячные компенсационные выплаты пенсионерам на период участия во Всероссийской переписи населения 2010 года;

- рассмотреть возможность обеспечения временного переписного персонала бесплатными или льготными проездными документами на период проведения Всероссийской переписи населения 2010 года.

В рамках программ партнерства (как это принято в ряде стран) для поддержки Всероссийской переписи населения 2010 года на период ее проведения со стороны бизнес-сообщества возможно принятие особых (льготных) условий дополнительного страхования жизни, а также обеспечение карточками экспресс-оплаты мобильной связи.

Все эти мероприятия позволят без фактического увеличения оплаты труда создать более комфортные условия работы переписного персонала.

5. В условиях отсутствия обязательности участия населения в переписи одной из важнейших составляющих её успешного проведения является благоприятный информационный фон во время всего подготовительного периода и непосредственно в момент самой переписи.

Любая негативная публикация или сообщение в средствах массовой информации при пробной переписи сразу же приводили к увеличению числа отказов от участия в ней. В то же время обращение руководства районов пробной переписи к своим жителям с призывом поддержки государственного мероприятия помогало органам статистики в работе с населением.

Начинающаяся в 2009 году крупномасштабная информационно-разъяснительная работа будет строиться на объяснении значения итогов переписи населения для проведения эффективной государственной демографической и социальной политики и, в этой связи, важности участия каждого жителя для обеспечения полноты и достоверности результатов переписи, формирования позитивного отношения населения к переписи и освещения хода подготовительных работ. При этом будет учитываться специфика отдельных регионов страны в рамках единой информационной концепции. Пробная перепись подтвердила необходимость специальных программ по информационно-разъяснительной работе для населения гг.Москвы, Санкт-Петербурга, Московской и Ленинградской областей.

По опыту Всероссийской переписи населения 2002 года, Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года позитивно воспринимаются населением выступления руководства страны, субъектов Российской Федерации и местных органов власти. Так же очень важна поддержка переписи населения со стороны известных деятелей культуры, искусства, науки, спортсменов, общественных и религиозных деятелей.

6. В ходе подготовки и проведения пробной переписи населения отработано взаимодействие органов государственной статистики с органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Этот опыт признан положительным. Органами исполнительной власти Хабаровского края, г.Санкт-Петербурга и Московской области приняты соответствующие нормативные правовые акты. Большую помощь для координации работ на всех этапах оказали специально образованные переписные комиссии. Пробная перепись ещё раз подтвердила эффективность их создания.

В соответствии с разработанным МВД России «Планом мероприятий по обеспечению безопасности лиц, осуществляющих сбор сведений во время проведения пробной переписи населения в октябре 2008 года» УВД по Московской области, г. Санкт-Петербургу и Хабаровскому краю утвердили аналогичные планы для своих территорий, согласно которым была предусмотрена дополнительная охрана переписных и инструкторских участков, патрулирование районов проведения переписи и осуществлены меры по обеспечению личной безопасности переписного персонала.

Совместно с органами исполнительной власти и местного самоуправления проверено наличие аншлагов с номерами домов и названиями улиц, подобраны помещения, оснащенные необходимым оборудованием и средствами связи, для размещения временного переписного персонала. При этом возникли серьезные трудности, связанные с необходимостью осуществления предусмотренных законодательством конкурсных процедур.

Эти проблемы вызваны спецификой переписи, когда необходимо одновременно арендовать на короткий срок значительное количество (около 90 тыс.) небольших по площади помещений с мебелью и телефонами. Необходимо решение Правительства Российской Федерации о целевом и краткосрочном предоставлении нежилых помещений для нужд Всероссийской переписи населения 2010 года без проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования в отношении государственного и муниципального имущества, что в полной мере соответствует ст. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

7. Во исполнение Федерального закона «О Всероссийской переписи населения» Росстат должен обеспечить защиту сведений о населении от несанкционированного доступа, хищения, утраты, подделки или иного искажения при их сборе и обработке.

Вопрос защиты информации ограниченного доступа, содержащейся в переписных листах, решается:

- на этапе сбора данных – посредством изготовления машиночитаемых бланков переписных листов с высокой степенью защиты;

- на этапе автоматизированной обработки данных – путем создания на основе современных технических и технологических решений программно-аппаратного комплекса и применения его на всех этапах переписи населения: от подготовительных мероприятий до формирования государственного информационного ресурса Всероссийской переписи населения 2010 года.

Для исполнения условий защиты переписной информации Росстат должен предъявлять специальные требования к организации-изготовителю переписных листов и организации-обработчику собранной информации, которые при открытом конкурсе могут быть признаны избыточными согласно законодательству. В этой ситуации эффективное решение задачи возможно только государственными организациями или федеральными государственными унитарными предприятиями.

При изготовлении машиночитаемых бланков пробной переписи населения по заказу Росстата Федеральным государственным унитарным предприятием (ФГУП) «Гознак» Министерства финансов Российской Федерации разработан уникальный защитный комплекс с применением специального оборудования, обеспечивающий высокое качество и необходимый уровень защиты переписных листов, которые можно отнести к категории специальной продукции.

Обработка первичных данных переписи на федеральном уровне проводится силами специально подготовленного персонала Федерального государственного унитарного предприятия Главного межрегионального центра обработки и распространения статистической информации (ФГУП ГМЦ) Росстата, владеющего методологией статистических наблюдений и имеющего многолетний опыт обработки статистической информации и последующего ведения итоговой базы данных в период до следующей переписи населения. ФГУП ГМЦ Росстата является основным звеном в корпоративной сети Росстата и имеет отлаженную высокоскоростную оптоволоконную связь с центральным аппаратом Росстата и его территориальными органами, что позволяет обеспечить требуемую скорость сбора и обработки данных и конфиденциальность информации.

Гарантировать своевременное и надежное решение комплексной задачи изготовления и обработки 200 миллионов переписных листов при Всероссийской переписи населения 2010 года может только принятие Правительством Российской Федерации решения, поручающего выполнение работ по изготовлению переписных листов ФГУП «Гознак», а по проведению автоматизированной обработки материалов переписи – ФГУП ГМЦ Росстата (на основании п.5 ст.55 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»).

8. Финансирование расходов на проведение Всероссийской переписи населения 2010 предусмотрено  Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» и осуществляется в полном объеме.

9. Всеобщая перепись населения – это последовательная реализация комплекса взаимоувязанных работ, осуществляемых на федеральном уровне, уровне субъекта Российской Федерации, каждого муниципального образования.

В переписи населения участвуют разные ветви и органы государственной власти, что влечет необходимость координации их деятельности, оперативного решения ряда вопросов, выходящих за рамки компетенции отдельных органов власти. Эту функцию согласно Федеральному закону «О Всероссийской переписи населения» исполняет Правительственная комиссия по подготовке и проведению Всероссийской переписи населения 2010 года.

С учетом положительного опыта Всероссийской переписи населения 2002 года, Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года, принимая во внимание тот факт, что до Всероссийской переписи населения осталось менее двух лет, Росстат считает необходимым создание в самое ближайшее время Правительственной комиссии по подготовке и проведению Всероссийской переписи населения 2010 года.

По практике прошлой переписи населения во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 12 июня 2001 года №Пр-1071 Государственную комиссию по проведению Всероссийской переписи населения возглавил Председатель Правительства Российской Федерации, в её состав также вошли представители Администрации Президента Российской Федерации и Совета Безопасности Российской Федерации. Кроме того, были образованы комиссии по организации проведения Всероссийской переписи населения 2002 года в федеральных округах, во всех субъектах Российской Федерации, районах и городах.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации принимаются нормативные правовые документы по проведению Всероссийской переписи населения 2010 года, формируются переписные комиссии (созданы уже в 55 субъектах Российской Федерации).

Предложения.

Исходя из изложенного Федеральная служба государственной статистики предлагает:

1) подготовить с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проект постановления Российской Федерации «Об организации Всероссийской переписи населения 2010 года», устанавливающего:

- дату и срок проведения Всероссийской переписи населения 2010 года;

- особенности проведения Всероссийской переписи населения 2010 года на отдаленных и труднодоступных территориях;

- среднюю норму нагрузки на лиц, осуществляющих сбор сведений о населении при Всероссийской переписи населения 2010 года;

- формы бланков переписных листов Всероссийской переписи населения 2010 года;

- порядок и сроки подведения итогов Всероссийской переписи населения 2010 года;

- задачи федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в подготовке и проведении Всероссийской переписи населения 2010 года;

- порядок целевого и краткосрочного предоставления нежилых помещений для нужд Всероссийской переписи населения 2010 года без проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования в отношении государственного и муниципального имущества;

- изготовление машиночитаемых переписных бланков Всероссийской переписи населения 2010 года Федеральным государственным унитарным предприятием «Гознак» Минфина России;

- выполнение работ по автоматизированной обработке материалов и подведению итогов Всероссийской переписи населения 2010 года Федеральным государственным унитарным предприятием «Главный межрегиональный центр обработки и распространения статистической информации» Росстата.

2) Образовать Правительственную комиссию по подготовке и проведению Всероссийской переписи населения 2010 года.

3) Поручить Росстату совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти подготовить для рассмотрения Правительственной комиссии по подготовке и проведению Всероссийской переписи населения 2010 года предложения по вопросам:

- привлечения работников системы образования, студентов высших и средних профессиональных образовательных учреждений, а также других категорий населения для участия в проведении Всероссийской переписи населения 2010 года;

- сохранения установленных законодательством Российской Федерации выплат временно неработающим гражданам, зарегистрированным в службе занятости, на период их участия во Всероссийской переписи населения 2010 года;

- рекомендаций органам власти субъектов Российской Федерации по сохранению ежемесячных компенсационных выплат к пенсиям при привлечении пенсионеров в качестве временных переписных работников, а также по обеспечению временного переписного персонала бесплатным или льготными проездными документами на период проведения Всероссийской переписи населения 2010 года;

- дифференциации денежного вознаграждения временному переписному персоналу по субъектам Российской Федерации, городским и сельским поселениям.

4) Способствовать привлечению бизнес-сообщества для поддержки Всероссийской переписи населения 2010 года.